La doble ronda presidencial: hacia una alternativa mejor

Exposición efectuada durante el "Seminario de Derecho Constitucional Electoral" TSE-Colegio de Abogados de Costa Rica.

Resumen: En este trabajo se analiza brevemente el sistema de elección presidencial a dos vueltas [1] existente en Costa Rica, así como sus notorias debilidades. Como alternativa, se propone la introducción de un mecanismo denominado "elecciones con resolución instantánea" (ERI), que permitiría minimizar las desventajas de comentario.

La doble ronda presidencial en Costa Rica

El marco regulatorio

Dispone la Constitución Política vigente, en lo que interesa:

"Artículo 133.- La elección de Presidente y Vicepresidente se hará el primer domingo de febrero del año en que debe efectuarse la renovación de estos funcionarios."

"Artículo 138.- El Presidente y los Vicepresidentes serán elegidos simultáneamente y por una mayoría de votos que exceda del cuarenta por ciento del número total de sufragios válidamente emitidos.

(...)

Si ninguna de las nóminas alcanzare la indicada mayoría, se practicará una segunda elección popular el primer domingo de abril del mismo año entre las dos nóminas que hubieren recibido más votos, quedando elegidos los que figuren en la que obtenga el mayor número de sufragios.

(...)"

Las dos normas transcritas corresponden al texto original de la Constitución Política de 1949 y no han sido reformadas a la fecha.

A la luz de estas disposiciones, afirmamos que, en primer término, en Costa Rica existe un sistema electoral de elección presidencial al que la doctrina denomina de principio mixto:

"[La determinación de la proporción de votos (emitidos directamente por los ciudadanos o por sus electores) que se consideran 'suficientes' para formar un gobierno] apunta a establecer un umbral electoral de legitimidad que garantice la autoridad del presidente electo. Históricamente, tres principios han regulado la definición de este umbral: la regla de competencia (el candidato con un mayor número de votos es el legítimo ganador), la regla de mayoría (el candidato con más del 50% de los votos es el legítimo ganador), y el principio mixto, por el cual el candidato más votado adquiere la presidencia siempre y cuando cumpla con un requerimiento mínimo (v.g., 40%) o mantenga cierta distancia de su competidor (v.g., 10%)." [2]

Ahora bien,

"Con el establecimiento de un umbral rígido surge un (...) problema: qué hacer cuando ningún candidato alcanza el mínimo legitimador. La respuesta histórica ha sido la organización de una segunda vuelta electoral restringiendo el número de participantes de acuerdo con la regla de competencia (solamente pasan a la segunda fase los dos o tres candidatos más votados). La realización de una segunda vuelta reabre la cuestión de establecer si ésta debe ser directa o indirecta, y (si hay más de dos candidatos) del nuevo umbral legitimador." [3]

La discusión en torno al sistema de doble ronda para la elección de Presidente y Vicepresidentes de la República en Costa Rica, plasmado en el transcrito ordinal 138 de la Carta Fundamental, apenas ocupó a la Asamblea Nacional Constituyente de 1949 breves pasajes de los días 27 de mayo, 7 y 8 de junio de aquel año, según consta en las actas N° 77, 84 y 85 de las indicadas fechas.

Desde el inicio de la discusión, los constituyentes tenían muy presente -en palabras del diputado Juan Rafael Arias Bonilla- “los grandes trastornos que ocasiona una segunda elección (...). De ahí que se deba hacer todo lo indispensable para alejar [esa] posibilidad ...” [4] A pesar de ello, se desechó la propuesta inicial de facilitar la elección por medio de reducir el porcentaje de votos necesario (40% de los sufragios), para no poner en peligro la legitimación democrática de los gobernantes, considerando preferible realizar las segundas elecciones, mecanismo de resolución que existía desde la reforma efectuada en 1926 a la Constitución Política de 1871. [5]

Como si de alguna manera pudiera vislumbrar lo que sucedería en el país más de medio siglo después, el mencionado constituyente Arias Bonilla estimó entonces que “cuando solo existían dos candidatos, no había ningún problema, pero la situación se complica cuando son más de dos los candidatos”, al aumentar la probabilidad de tener que acudir a una segunda ronda eleccionaria. [6]

En definitiva, el texto del párrafo tercero del actual artículo 138 surgió de una moción presentada el 7 de junio por los diputados Juan Trejos Quirós y Ricardo Esquivel Fernández, que no se discutió sino hasta el día siguiente. [7] Del debate que registran las actas de la Constituyente, llama la atención que el mecanismo de doble ronda, en sí considerado, no generó ninguna clase de controversia. A lo más que llegaron a enfrascarse en aquel entonces los representantes populares fue en una reyerta acerca de si los candidatos a Vicepresidentes debían pertenecer o no al mismo partido político de los nominados a la Presidencia. Es decir, la Asamblea nunca llegó a considerar un mecanismo de resolución que no fuese repetir las elecciones en una fecha posterior, para el caso de que no se alcanzara la mayoría necesaria para triunfar en la primera vuelta.

La doble ronda del año 2002

La discusión brevemente surgida en 1949 no volvió a adquirir interés práctico sino hasta 53 años después, cuando, por primera vez en la historia constitucional electoral del país, ninguna de las papeletas que proponían candidaturas a la Presidencia y Vicepresidencias de la República alcanzó el 40% de los sufragios válidamente emitidos.

El 3 de febrero de ese año, acudimos a las urnas 1.569.418 costarricenses, quienes depositamos un total de 1.529.845 votos válidos, registrándose un abstencionismo del 31,16% a nivel nacional. La proporción mayoritaria de los votos válidos correspondió al Partido Unidad Social Cristiana (PUSC), que obtuvo 590.277 sufragios en todo el país, para un 38,58% del total. [8]

A pesar de que la necesidad de ir a una segunda vuelta estaba clara, surgió alguna incertidumbre inicial acerca de si el Tribunal Supremo de Elecciones estaba obligado o no a convocarla expresamente, ya que ese mismo órgano pareció sostener inicialmente la tesis de que el llamado a las segundas elecciones estaba implícito en la convocatoria a las primeras. [9] No obstante, el 15 de febrero siguiente vino la resolución N° 217-E-2002, por medio de la cual el TSE realizó dicha declaratoria explícita.

El domingo 7 de abril siguiente se efectuó la segunda ronda. En esta oportunidad, comparecimos 1.372.943 costarricenses a las juntas electorales, depositando 1.339.480 votos válidos y creciendo el abstencionismo al 39,78%. En definitiva, el actual Presidente y los Vicepresidentes de la República fueron electos con el voto de un 34,05% del total de electores habilitados. [10]

Análisis crítico

Chang Mota, refiriéndose a los sistemas electorales de mayoría absoluta, señala:

"Este sistema generalmente exige una segunda vuelta, lo cual permite reagrupar las fuerzas políticas y el retiro de aquellos candidatos que no tienen ninguna opción. (...) Desde el punto de vista administrativo, este sistema requiere mucho más recursos, por cuanto se debe realizar una nueva elección varias semanas después de la primera." [11]

En efecto, un sistema electoral a dos vueltas, como el que tenemos en Costa Rica y que por primera vez se llevó a la práctica en sus dos fases a propósito de las últimas elecciones presidenciales, posee una serie de debilidades que ya hemos destacado separadamente. [12] En concreto, son las siguientes:

• La participación de varios candidatos en la primera fase -hecho que, en definitiva, es lo que conduce al fraccionamiento del voto y a la necesidad de los segundos comicios- es percibida como algo que debilita, en vez de fortalecer, a la democracia, al atomizarla. En especial, la tercera fuerza electoral es generalmente vista como un simple aguafiestas, que obliga a la definición en segunda ronda.
• La necesidad de una segunda votación genera un gran cansancio y apatía en los ciudadanos, quienes deben afrontar una extensión indeseada del período de proselitismo y propaganda política.
• La dirigencia de los partidos que quedan en la contienda deben reunir energías y financiamiento adicional para la segunda etapa.
• El TSE debe presupuestar y gastar una gran cantidad de dinero del erario público para organizar los nuevos comicios.
• El abstencionismo tiende a crecer en la segunda vuelta, lo cual desemboca en que el candidato triunfador llegue al poder con una menor legitimación democrática. [13]
• Los ciudadanos que apoyan a candidatos minoritarios o fuerzas emergentes en la primera vuelta quedan con la sensación de que su voto sirve de poco o nada.

Pensamos que un reposado examen de los resultados electorales de la jornada 2002 (a los que, naturalmente, se debe agregar los ya mencionados costos en términos de dinero, tiempo y energías) parecieran validar estas apreciaciones. De toda suerte, en palabras de Pérez-Liñán:

"... la experiencia (latinoamericana) de los últimos 23 años sugiere que el sistema de doble vuelta electoral ha resultado, en una mayor parte de los casos, o bien innecesario o bien peligroso. En aquellos casos en los que el presidente podría ser electo por mayoría simple sin alterar el resultado final, la realización de una segunda elección (con el costo adicional que ello implica) aparece como innecesaria. Por otro lado, en aquellas circunstancias en las que el electorado está dispuesto a utilizar la segunda vuelta para formar una 'mayoría negativa', la utilización de este procedimiento se ha mostrado inconveniente, potencialmente peligroso para la gobernabilidad democrática a menos que exista un sistema de partidos históricamente institucionalizado y capaz de encapsular el conflicto político." [14]

La alternativa: elecciones con resolución instantánea

A la vista de la problemática del sistema de doble ronda presidencial, existe una alternativa que se viene aplicando ya en diversos lugares del mundo (y se explora en otros) para evitar el elevado gasto de dinero, tiempo y energías que presenta aquél. Este mecanismo alterno es llamado elecciones con resolución inmediata (en adelante "ERI") y al que en otras latitudes se denomina "instant runoff voting". Se trata de una variante del sistema de voto preferencial, del cual se distingue por el hecho de que las ERI son aplicables a comicios con un único ganador, como lo son las elecciones presidenciales, mientras que la técnica más general de voto preferencial corresponde más bien a casos donde hay múltiples ganadores, como las elecciones de diputados o regidores municipales.

La técnica ERI fue propuesta por primera por W. R. Ware, profesor del Massachusetts Institute of Technology (MIT), en 1870.

Las ERI ya se utilizan, por ejemplo, en las elecciones presidenciales de Irlanda y en las de alcalde de la capital inglesa, Londres. También se emplean con todo éxito en Malta y -desde 1918- en Australia, para elegir a los integrantes de la Cámara de Representantes. [15] La Asociación Americana de Ciencias Políticas lo emplea para designar a su Presidente.

En síntesis, las ERI constituyen un mecanismo para resolver (inmediatamente, como su nombre lo indica) un proceso electoral cuya primera -y, bajo este sistema, única- ronda no logra producir un resultado suficiente para adjudicar la victoria por un porcentaje mayor al constitucionalmente previsto.

Una votación ERI se conduce del modo siguiente: [16]

1. Al igual que en la actualidad, cada elector comienza por marcar en la papeleta su nomina presidencial favorita. Pero, a diferencia del sistema vigente, tiene además la opción (pero no la obligación) de señalar a cuál o a cuáles otros candidatos prefiere, en orden de más a menos, para el caso de que su favorito no logre alcanzar el porcentaje mínimo para triunfar. Es decir, luego de asignar un 1 a su candidato predilecto, puede otorgar un 2 a quien considere la segunda mejor opción, 3 a la siguiente y así sucesivamente.
2. Si, efectuado el escrutinio de los votos, un partido logra reunir el porcentaje mínimo del 40% como primera opción de los votantes, el proceso concluye y se le declara ganador, igual que sucedería bajo el sistema actual.
3. Sin embargo, supongamos que nadie alcanza inicialmente el 40%. En este caso, se descartará al partido que obtuvo menos votos como primera opción de los electores y sus sufragios se distribuirán entre los demás participantes, atendiendo a lo que cada votante determinó como su segunda alternativa.
4. Si algún candidato obtiene el mínimo necesario, vence y el proceso concluye. De lo contrario, se repetirá el paso 3 anterior tantas veces como sea necesario para resolver la elección.

Es interesante anotar que, con las ERI, el porcentaje mínimo para triunfar perfectamente podría elevarse al 50% y fracción (es decir, a la mayoría absoluta), conduciendo a una elección democrática ideal. El procedimiento de resolución garantiza que habrá siempre un ganador.

Para una mejor ilustración, examinemos algunas preguntas y respuestas básicas sobre el sistema ERI:

PREGUNTA: ¿No son las ERI demasiado complicadas para los votantes?

RESPUESTA: Por el contrario. Los votantes seleccionan su candidato preferido en la papeleta, como lo han hecho siempre. La diferencia en las ERI es que, si lo desean, pueden indicar además, en orden descendente, a cuál o cuáles candidatos preferirían apoyar en caso de que el primero no logre alcanzar el porcentaje requerido para ganar las elecciones.

P: ¿Es necesario ordenar numéricamente a todos los candidatos?

R: No. En adición a su candidato preferido, el elector puede seleccionar solo las alternativas que desee (o ninguna).

P: ¿Las ERI hacen más complejo el conteo de los votos?

R: Hay que recordar que, en el sistema tradicional, los votos son clasificados por partido y contados en cada junta electoral al cierre de las urnas. Esto no cambia con las ERI. La re-clasificación y recuento que requiere cada ronda ERI se aplica solo a las candidaturas que obtuvieron menos votos. Puesto que estas papeletas ya fueron separadas durante el conteo inicial y, además, son las menos, el consumo de tiempo es mínimo. Las ERI no requieren el recuento completo de cada mesa electoral. Desde luego, ante la perspectiva de la introducción de medios electrónicos de votación (por ejemplo, a través de lectores ópticos o pantallas sensibles al tacto), los recuentos informatizados serían inmediatos.

P: En caso de recuento manual, ¿deberán quedarse y hacerlo los mismos miembros de cada junta electoral?

R: No. Concluido el conteo inicial, la documentación electoral sería empacada y remitida al TSE como de costumbre. El recuento, por ende, se efectuaría en el Tribunal.

P: Pero entonces, aplicando las ERI, no se sabría el resultado de las elecciones el mismo día, ¿verdad?

R: Si un candidato obtiene la mayoría necesaria para ganar en la primera ronda, el mecanismo de resolución inmediata no entra en juego, por lo que los resultados se conocerían el mismo día, como siempre. Si, por el contrario, no se alcanza la mayoría y se debe aplicar la ERI, la definición tardaría un poco más, a lo sumo uno o dos días si debe hacerse manualmente (téngase presente la respuesta trasanterior). Pero nótese que aun este lapso es obviamente menor que los dos meses que tomaría efectuar una segunda ronda conforme al sistema tradicional.

P: Con las ERI, ¿no estaríamos contando dos o más veces los votos de los partidos minoritarios?

R: No. Cada ronda equivale, en la práctica, a contar todos los votos nuevamente y por igual. Lo que pasa es que los votos de primera opción para las candidaturas mayoritarias ya fueron contabilizados inicialmente y no haría falta hacerlo de nuevo; en las rondas sucesivas, solamente les sumamos los votos adicionales generados por la eliminación de los candidatos con menos sufragios.

P: ¿No es injusto eliminar los candidatos en orden de menor a mayor? Si se aplicara otra secuencia, ¿sería diferente el resultado?

R: No, no lo sería. Siempre y cuando la eliminación se aplique a candidatos que carezcan de la posibilidad matemática de ganar, la exclusión podría darse en cualquier orden. Considérese este ejemplo: si el partido A obtiene en la primera ronda un 35% de los sufragios válidos y el partido B obtiene un 30% (es decir, el 65% del total entre ambos), ello implica que todos los demás candidatos -no importa cuántos sean- estarían matemáticamente imposibilitados de ganar, porque incluso otorgándole todos sus votos a uno cualquiera de ellos, éste nunca podrá sumar más que un 35%. De hecho, algunos sistemas ERI (como, por ejemplo, el propuesto para el estado de Vermont en los EE.UU.) disponen la eliminación automática y simultánea de todas las nóminas que se encuentren en dicha situación. La exclusión de abajo hacia arriba solamente persigue hacer más rápidos los recuentos, al operar con un menor número de papeletas en cada ronda.

Conclusión

El mecanismo de ERI permite eludir los costos, el desgaste y los conflictos que inevitablemente van asociados a unas segundas elecciones. Pero, en adición a ello, posee ventajas adicionales, no menos importantes.

Por ejemplo, los partidos políticos se ven obligados a abandonar o al menos a minimizar los ataques negativos contra sus contrincantes, ya que saben que están obligados a cortejar no solo los votos de primera opción de sus propios seguidores, sino también los sufragios de segunda o tercera alternativa de los seguidores de sus oponentes. Además, las ERI suprimen la necesidad de negociaciones y componendas más o menos objetables entre los partidos políticos, en procura de apoyo de cara a una segunda ronda electoral. El resultado neto de todo lo anterior sería una campaña política de más alto nivel y más transparente.

Por supuesto, la adopción de las ERI en nuestro medio requeriría de las correspondientes reformas constitucionales y legales, así como una adecuada campaña de educación cívica para instruir a los electores en la nueva dinámica de votación. Sin embargo, estamos a tiempo de hacer todo esto. Lo que sigue ahora es generar la indispensable voluntad política, bajo la convicción de que de este modo estaremos depurando, profundizando y estimulando nuestro régimen democrático.

Notas

1. "Balotaje", como lo denomina también la doctrina.
2. PÉREZ LIÑÁN, Aníbal, “La reversión del resultado en la doble vuelta electoral: una evaluación institucional del balotaje”. En Observatorio Electoral Latinoamericano, disponible electrónicamente en http://www.observatorioelectoral.org/biblioteca/?bookID=22&page=0. Los paréntesis iniciales no son del original.
3. Ídem.
4. Actas de la Asamblea Nacional Constituyente de 1949, Tomo II, N° 77, páginas 196-197. Imprenta Nacional, San José, 1952.
5. En lo que interesa, dicho texto decía: “Artículo 82.- Son atribuciones exclusivas del Congreso: (...) 2da.- Hacer la calificación y el escrutinio de los sufragios para Presidente de la República, y declarar la elección del ciudadano que hubiere obtenido el mayor número de votos, siempre que éstos sean superiores al cuarenta por ciento de los sufragios emitidos. (...). Si ninguno de los candidatos hubiere alcanzado dicha mayoría, se practicará una segunda elección popular, el primer domingo de abril del mismo año, entre los tres candidatos que hubieren recibido el mayor número de votos, y quedará electo el que de ellos obtenga la mayor suma de sufragios. (...)”
6. Actas, página 197.
7. Idem, páginas 276 y 285 a 287.
8. Fuente: Tribunal Supremo de Elecciones, http://www.tse.go.cr/declaratoria2002.htm; página visitada el 28 de julio del 2003.
9. HESS ARAYA, Christian. "Debe haber nueva convocatoria". Artículo de prensa publicado en el diario La Nación el 13 de febrero del 2002.
10. Fuente: TSE, http://www.tse.go.cr/declaratoria_preyvicepre.htm; página visitada el 28 de julio del 2003.
11. CHANG MOTA, Roberto, "Los sistemas electorales", en "Tendencias contemporáneas del Derecho electoral en el mundo". Universidad Nacional Autónoma de México, 1993, página 258.
12. HESS ARAYA, Christian, "Elecciones con resolución inmediata: alternativa a las segundas rondas electorales". Publicación electrónica del proyecto Democracia Digital (http://www.democraciadigital.org).
13. En el caso concreto del año 2002, el cansancio del electorado trascendió incluso a las elecciones municipales de diciembre de ese año, que registraron índices verdaderamente alarmantes de ausentismo.
14. PÉREZ-LIÑÁN, op. cit.
15. Véase http://www.aec.gov.au/_content/how/pocket/sec35.htm
16. La presentación asociada a este documento (NOTA: no disponible aquí) contiene una representación gráfica del proceso. También existe una simulación dinámica en el archivo adjunto (NOTA: tampoco está disponible aquí).
17. HESS ARAYA, "Elecciones ...", op. cit.