25 de junio de 2006

ODF y gobierno digital

Artículo publicado en la sección "Página Quince" del diario La Nación (ver publicación original).

El pasado 1 de mayo, la ISO aprobó la propuesta ISO/IEC 26300, que define un estándar abierto llamado "OpenDocument" (ODF) para los archivos creados por software de oficina y que asegura que los documentos sean accesibles desde cualquier aplicación que lo incorpore. Aunque suena poco importante, tiene relevancia capital para quienes predicamos la neutralidad tecnológica como exigencia para el acceso a la información pública, en el tema del gobierno digital.

La Constitución garantiza el acceso a las oficinas públicas “con propósitos de información sobre asuntos de interés público”. Es decir, la posibilidad de saber lo que sucede en las esferas del poder es un derecho fundamental propio de una sociedad abierta y democrática. Como la información es poder y en una democracia éste debe residir en la voluntad mayoritaria, se sigue que solo garantizando el conocimiento oportuno de las políticas públicas se puede empoderar a los ciudadanos para influir en la definición y evaluación de esas políticas, así como en los cambios que requieran.

En la sociedad de la información, la tecnología se convierte en un vehículo para potenciar el acceso a la información pública. Pero esto requiere que no existan barreras tecnológico-jurídicas a la posibilidad de conocer los datos públicos. Habrá tal barrera cuando, para lograr el acceso, el ciudadano deba contar necesariamente -pero injustificadamente- con cierta plataforma de hardware o de software u otras condiciones técnicas. Un modo de erigir un impedimento de esa naturaleza es publicando los datos y documentos en el formato propietario de un software comercial, de modo que solo estén al alcance de quienes cuenten con ese programa, lo cual implica pagar la respectiva licencia.

Tres problemas. Esto causa tres problemas: torna la información inaccesible para quien no pueda o no quiera adquirir la licencia, condiciona el acceso futuro a los datos a la continuada disponibilidad del software y privilegia a un proveedor, con el que se establece una relación de dependencia, como explicó recientemente don Roberto Sasso (La Nación, 16/6/2006). Todo ello limita el derecho a conocer la información sobre planes, acciones y recursos públicos.

Los Gobiernos deben asegurar que en la creación y conservación de los documentos de interés público no se favorezca a tecnologías que no garanticen un acceso universal, hoy y mañana. No se trata de imponer lineamientos de hardware o de software, sino sobre cómo se crea y conserva la información. Es decir, no es tan relevante cuál software se use, sino que se pueda suministrar los datos y documentos sin obstáculo a cualquier ciudadano preocupado por enterarse de un asunto de interés público.

Pues bien, hasta ahora no existía ningún estándar abierto para los archivos generados por paquetes de software de oficina. La promesa de ODF es llenar ese vacío. En otros países ya están dando pasos hacia la adopción del nuevo estándar. Por ejemplo, en EE.UU. el estado de Massachussets ha acordado definirlo como oficial para sus documentos públicos. Y algunos gobiernos de la Unión Europea y Asia han anunciado que están considerando acogerlo.

Creo que como parte de los esfuerzos por implementar una estrategia eficaz de gobierno digital, convendría adoptar el formato ODF como obligatorio para los órganos del gobierno central. Por vía de directriz, se podría pedir también a las entidades descentralizadas seguir este camino. Por su parte, los Poderes Legislativo y Judicial, los Registros, la Contraloría y el Archivo Nacional deberían establecer el empleo de ODF para la gestión y conservación de los documentos de su competencia.

Para resguardar el acceso de las generaciones de hoy y mañana a la información pública en condiciones de neutralidad tecnológica, la administración costarricense haría bien en incorporar el formato ODF como estándar para la conservación e intercambio de los documentos electrónicos.

12 de junio de 2006

ODF: un nuevo estándar para el gobierno digital

Este artículo fue publicado en la revista electrónica del proyecto Democracia Digital (ver publicación original) del 12 de junio del 2006. Una versión resumida apareció en La Nación del día 25 siguiente.

Introducción

El pasado 1 de mayo, la Organización Internacional para la Estandarización [1] y la Comisión Electrotécnica Internacional [2] aprobaron la propuesta de estándar internacional [3] número ISO/IEC 26300, denominada "Open Document Format for Office Applications (OpenDocument) v1.0" [4], especificación que ya había sido aprobada también por la OASIS [5] un año antes [6].

En síntesis, esta propuesta busca definir un formato abierto e interoperable para los documentos generados por software de oficina (procesadores de texto, hojas electrónicas, software de presentaciones, etc.). La idea es que, en el futuro, los documentos generados conforme a los parámetros definidos en este lineamiento serán accesibles por medio de cualquier aplicación informática que incorpore y reconozca el nuevo estándar.

A primera vista, lo que acabo de indicar podría parecer poco importante, pero en realidad tiene una relevancia capital para aquellos que desde hace años venimos predicando el concepto de neutralidad tecnológica como un requerimiento sine qua non para el libre y universal acceso a la información pública [7] [8], en el marco del tema de gobierno digital.

El problema

Nuestra Constitución Política [9] garantiza el acceso de los ciudadanos a las dependencias públicas, “con propósitos de información sobre asuntos de interés público”. Es decir, la posibilidad de conocer lo que sucede en las esferas del poder político constituye un derecho fundamental, como es propio de toda sociedad abierta y democrática. Bajo el supuesto de que la información es poder y de que, en una democracia, el poder debe residir en la voluntad mayoritaria, se sigue que solamente por medio de garantizar a todos el conocimiento oportuno de las políticas públicas (pasadas, presentes y futuras) se puede empoderar a los ciudadanos para que puedan ejercer una influencia determinante no solo en la definición de esas políticas, sino también en su crítica y valoración constante y, eventualmente, en los cambios que sea necesario introducir en ellas.

En la moderna sociedad de la información, los medios tecnológicos en general y la Internet en particular se convierten en vehículos por excelencia para potenciar exponencialmente el acceso a la información pública. Esto supone, desde luego, que desde los propios círculos del poder exista la disciplina incondicionada de poner esa información a disposición de todos por medio de la red, práctica que constituye un pilar del concepto de gobierno digital. Pero, además, es indispensable que no existan injustificadas barreras tecnológico-jurídicas a la posibilidad de acceder a los datos y documentos públicos.

Existirá una barrera tal cuando, para lograr el acceso deseado, el ciudadano interesado deba contar necesariamente, aunque injustificadamente [10], con una determinada plataforma tecnológica de hardware y/o de software, o bien con otras condiciones técnicas asociadas (tales como un cierto ancho de banda). Una manera desgraciadamente frecuente de erigir un impedimento de esta naturaleza, es distribuyendo los datos y documentos en el formato propietario [11] de una aplicación de software comercial, de modo que solo sean accesibles para quienes cuenten con ese programa, lo cual normalmente implicará contar también con la respectiva licencia.

Esta política tiene tres problemas evidentes:

  • Torna la información inaccesible para quien no pueda o no quiera adquirir la licencia del software propietario requerido [12].
  • Condiciona el acceso futuro a los datos a la continuada disponibilidad del software [13]. Y,
  • Privilegia injustificadamente a un determinado proveedor, respecto del cual llega a establecerse una relación de dependencia tecnológica con características monopólicas.

Obviamente, cualquiera de esos escenarios conspira contra el ejercicio efectivo del derecho fundamental a conocer la información sobre planes, políticas, acciones y recursos públicos.

La solución

Los gobiernos deben garantizar que la creación y la conservación de los datos y documentos de interés público se realicen de modo tal que no se privilegie injustificadamente a un tipo de tecnología, respecto de la cual no se tenga garantía de plena accesibilidad presente y futura. Es importante aclarar que no estoy aludiendo a la imposición de lineamientos obligatorios en lo relativo a las plataformas de hardware o de software (como ocurre, por ejemplo, en el debate sobre si las oficinas públicas deberían o no utilizar, obligatoriamente, software de código abierto), sino a la forma en que se crea y conserva la información en sí.

No se puede permitir que datos y documentos públicos sean conservados en formatos cerrados o propietarios, sobre todo aquellos de carácter comercial. Es indispensable utilizar formatos abiertos que garanticen un acceso universal presente y futuro. A esto nos referimos al insistir sobre la neutralidad tecnológica: en realidad no interesa tanto con cuál software se trabaje (propietario, open source o de cualquier otra índole); lo importante es que pueda intercambiar los datos y los documentos libremente con otras personas y, en particular, con cualquier ciudadano preocupado por enterarse de un asunto de interés público.

Desde luego, ya existen algunos estándares internacionales abiertos que acuden a paliar el problema, tales como HTML [14] y XML [15], útiles para el despliegue y transmisión de información en línea. Sin embargo, hasta ahora no existía ningún lineamiento abierto para lograr un estándar en el formato interno de los archivos generados por paquetes de software de oficina [16]. La promesa de OpenDocument (ODF) es, justamente, llenar ese vacío.

En otros países ya ha habido pasos firmes hacia la adopción del nuevo estándar. Por ejemplo, las autoridades federales del estado de Massachussets, en EE.UU., han acordado adoptar OpenDocument como formato oficial para todos sus documentos públicos. Un consorcio de empresas privadas y entidades públicas, conocido como ODF Alliance -que incluye a compañías de la importancia de IBM, Novell, Oracle y Sun Microsystems-, ha sido creado para difundir información sobre él [17]. Redes de voluntarios que colaboran con este esfuerzo han integrado la Open Document Fellowship [18]. Algunos gobiernos de la Unión Europea y Asia han anunciado que están considerando acoger el estándar propuesto [19].

Pienso que en el marco de los esfuerzos de la actual administración por implementar una estrategia eficaz de gobierno digital, convendría considerar la posibilidad de adoptar también el formato ODF como obligatorio para los órganos del gobierno central. Por vía de directriz, se podría solicitar también a las administraciones descentralizadas seguir este mismo camino. Por su parte, la Dirección General del Archivo Nacional -en el contexto de las atribuciones que le confirió la ley 8454 (sobre certificados, documentos y firmas digitales)- debería establecer el empleo obligado de ODF para la gestión y conservación de los documentos de su competencia.

El formato ODF es actualmente soportado por aplicaciones como el StarOffice de Sun Microsystems y el "Workplace Managed Client" de IBM (que son comerciales), así como por el paquete OpenOffice.org (que es software libre y gratuito) [20]. Múltiples desarrolladores lo están incorporando también o han anunciado que lo harán próximamente [21]. Es de esperar que el visto bueno brindado por la ISO/IEC acelerará el proceso de su incorporación en cada vez más aplicaciones.

Conclusión

Para salvaguardar el acceso de las generaciones de hoy y del mañana a la información pública, es preciso garantizar que ésta se conserve en formatos que no ofrezcan duda alguna acerca de su disponibilidad futura. En aras de la neutralidad tecnológica, la administración pública costarricense haría bien en incorporar lo antes posible el formato OpenDocument (ODF) como estándar para la conservación e intercambio de los documentos electrónicos.

Notas

  1. International Organization for Standarization, ISO.
  2. International Electrotechnical Commission, IEC.
  3. "Draft international standard", DIS.
  4. Consúltese http://www.iso.org/iso/en/CatalogueDetailPage.CatalogueDetail?CSNUMBER=43485&scopelist=PROGRAMME
  5. La OASIS (Organization for the Advancement of Structured Information Standards) es un consorcio internacional sin fines de lucro, fundado en 1993, que impulsa estándares de e-comercio.
  6. Consúltese http://www.oasis-open.org/committees/ballot.php?id=747
  7. HESS ARAYA, Christian. "Los principios rectores del acceso universal a la información pública", diciembre 2004.
  8. HESS ARAYA, Christian. "Neutralidad tecnológica y acceso universal a la información pública", setiembre 2005.
  9. Artículo 30.
  10. Es decir, que no existe un fundamento razonable para la exigencia.
  11. Entendiendo por "formato propietario" aquel respecto del cual la empresa correspondiente ostente derechos exclusivos, ya sean éstos de autor, patentes u otros mecanismos de tutela de la propiedad intelectual comercial.
  12. El caso real más extremo que conozco de este supuesto ocurrió el año pasado, cuando en la ciudad estadounidense de Nueva Orleans, recién golpeada por el huracán Katrina, muchos ciudadanos estuvieron imposibilitados de acceder a la información de las agencias que atendían la emergencia debido a que ésta solo era accesible desde cierta plataforma tecnológica comercial.
  13. Mil cosas podrían conspirar contra ello en el futuro: el software se hace obsoleto, la licencia expira, la empresa desarrolladora desaparece, etc.
  14. "HyperText Markup Language".
  15. "Extensible Markup Language". De hecho, ODF es un formato basado en XML.
  16. Una estrategia frecuente es utilizar el formato PDF, que es una especificación más bien orientada a la impresión.
  17. Ver http://www.govtech.net/magazine/channel_story.php/98653
  18. http://www.opendocumentfellowship.org
  19. Véase, por ejemplo, OpenForum Europe, "OpenForum Europe Welcomes Announcement from ISO"
  20. Véase http://www.openoffice.org/press/iso_pr.html
  21. CNET News. "OpenDocument format gathers steam".