Neutralidad tecnológica y acceso universal a la información pública

NOTA PRELIMINAR: Esta es la transcripción literal de una charla que impartí el 21 de setiembre del 2005 en la Universidad de Costa Rica, en el marco del Programa Sociedad de la Información y el Conocimiento (PROSIC). También ha sido ofrecida como parte de una mesa redonda efectuada por la ACDI en el Colegio de Abogados (el 4 de mayo del 2005) e igualmente en un evento del proyecto "Red Nacional de Transparencia", impulsado por la Defensoría de los Habitantes de la República (el 11 de octubre siguiente).

"Voy a comenzar por hacerles el planteamiento del problema. Es decir, voy a comenzar por explicar en qué consiste exactamente la dificultad que tenemos por delante en lo que se requiere a facilitarle a los ciudadanos un acceso universal a la información pública. Después de eso lo que vamos es a examinar lo que yo llamo los principios rectores del acceso universal a la información pública. Ahí vamos a hablar esencialmente de cuatro elementos: uno, el de neutralidad tecnológica; otro, el de transparencia; otro es el de protección de la autodeterminación informativa (que tiene que ver con la privacidad de los datos personales de los ciudadanos) y el cuarto elemento es el de accesibilidad. Después de eso vamos a hacer una breve reflexión final. Vamos a explicar cual es el desafío concreto que tenemos que enfrentar y tratar de resolver: el problema del acceso a la información pública vista como un derecho fundamental de los ciudadanos y como una exigencia para la consecución de metas dentro de un Estado democrático participativo, donde la auditoria ciudadana, la participación y la transparencia son exigencias del desempeño de la función pública.

Bueno, voy a comenzar por hacer un par de enunciados que podríamos considerar verdades de Perogrullo, pero que no por eso dejan de ser menos importantes y menos oportunas para fijar el contexto de la discusión. Todos sabemos que es prácticamente un cliché que en la sociedad del conocimiento, la información es poder. Es decir, quien tiene acceso y control de la información (y en particular de la información que es de interés público) tiene poder; es decir, tiene la posibilidad de ejercer una influencia determinante no solo en la definición de las políticas públicas, sino también en su crítica y en su valoración constante y eventualmente en los cambios que sea necesario introducir en esas políticas públicas. La segunda verdad es que, en una sociedad democrática, el poder debe residir en la voluntad mayoritaria, es decir, en la ciudadanía como tal. Entonces si yo tomo las dos afirmaciones anteriores, casi a manera de silogismo podemos llegar a la conclusión de que la manera acerca de cómo se ejerce el poder, la información relativa al poder y a las políticas públicas, tiene que resultar accesible de la manera más ágil para la mayor cantidad de ciudadanos que sea posible. Por lo tanto, la conclusión ineludible de esta primera parte es que se tiene que garantizar el acceso universal a la información pública y ese acceso debe de ser considerado como un derecho fundamental. Vean que nuestros constituyentes de 1949, todavía mucho antes del advenimiento de la sociedad de la información, tuvieron ya cierta clarividencia en cuanto al punto que estoy tratando, desde el momento en que ellos previeron en el artículo 30 de la Constitución Política que “se garantiza el acceso a los departamentos administrativos con propósitos de información sobre asuntos de interés público”. Ya el constituyente del 49 tuvo claro que quería para la población un acceso fluido, continuo, transparente, a la información que se maneja en los departamentos administrativos.

Cuando hay acceso a la información pública -oportuno, fluido, veraz, completo- nosotros podemos garantizar varias cosas, que son importantes en un democracia. En primer lugar encontramos el control del ejercicio del poder; es decir, tenemos una ciudadanía vigilante de la gestión pública. En segundo lugar, contribuimos a mejorar la ética en la función pública, porque desde el momento en que tenemos a la ciudadanía pendiente de las acciones de sus gobernantes, es para ellos mucho más difícil incurrir en infracciones al comportamiento ético en la función pública. Además garantizamos la transparencia y la rendición de cuentas y, finalmente, hacemos posible la participación ciudadana. Desde este punto de vista, todo esto que acabo de decir se refleja en algunas de las normas que más recientemente han sido promulgadas para garantizar estos aspectos y, en particular, me interesaba mencionar el artículo 7 de la nueva 'Ley contra la corrupción y el enriquecimiento ilícito en la función pública', que, brevemente, dice lo siguiente: “Libre acceso a la información. Es de interés público la información relacionada con el ingreso, la presupuestación, la custodia, la fiscalización, la administración, la inversión y el gasto de los fondos públicos, así como la información necesaria para asegurar la efectividad de la presente ley, en relación con hechos y conductas de los funcionarios públicos”. Todo esto se hace posible entonces, cuando garantizamos a los ciudadanos acceso oportuno a la información sobre las políticas públicas.

Para entender mejor lo que quiero plantear, les voy a contar un pequeño cuento:

En enero del 2003, se publicó en una revista un estudio que describía las vulnerabilidades existentes en los sistemas de cerrojo con llave maestra; por ejemplo, los que tienen en algunos hoteles, donde cada huésped tiene una tarjeta con la que puede ingresar a su habitación, mientras que el personal del hotel tiene una llave maestra con la que puede ingresar a todas las habitaciones. Resulta que estos sistemas tienen una vulnerabilidad que eventualmente permite a uno de los usuarios que tienen una llave de las que solo sirve en una habitación, convertirla en llave maestra y poder ingresar a todas las habitaciones. Cuando este artículo fue publicado, causó un furor entre los cerrajeros y las empresas relacionadas con sistemas de este tipo, porque decían, “¿Cómo es posible que alguien esté revelando públicamente la debilidad que tiene este sistema de cerrojos? ¡Lo único que están haciendo es permitiéndole a cualquiera que se entere de este conocimiento y eventualmente se convierta en alguien que puede abrir cualquier llave a su antojo!”.

Pues, resulta ser que la vulnerabilidad de estos cerrojos era bien conocida desde hacía casi un siglo entre los cerrajeros, quienes suponían que si mantenían esa vulnerabilidad en secreto estaban protegiendo a las personas; evitando que se dieran malos usos de esta debilidad o problema. Todo eso está muy bien, pero ¿cual era el problema? Que los delincuentes ya conocían perfectamente también esta vulnerabilidad y la posibilidad de usarla. En 1994 hubo un robo en una institución bancaria en Inglaterra, en donde un delincuente extrajo 2 millones y medio de dólares en joyas y valores, haciendo uso de esta vulnerabilidad que se suponía que era un secreto guardado entre el gremio de los cerrajeros, que querían proteger a la población, pero en última instancia la verdad era que resolver el problema era caro y complicado; entonces decían que lo mejor era mantenerlo secreto. Pero como ambos, el cerrajero y el delincuente, conocían el problema, los únicos que no sabían del problema eran los usuarios que de buena fe estaban depositando su confianza en el funcionamiento de estos sistemas.

¿Qué tiene que ver esto con lo que estoy exponiendo? Bueno, ese problema, la 'parábola del cerrojo', deja importantes enseñanzas, que son atinentes a esto de lo que estamos hablando:

Primera enseñanza: cuando hay información que tiene la capacidad de afectar negativamente a alguien, mantener esa información fuera del conocimiento de las personas no sirve o más bien se convierte en algo que es peligroso e irresponsable, porque tenemos a gente que está confiando o que está viviendo en 'la felicidad de la ignorancia': en la felicidad que da saber que no existe un riesgo ni un peligro.

Siguiente enseñanza: cuando se maneja información en secreto, quienes tienen el poder y el deber de actuar para enfrentar ese problema no lo hacen, porque no hay nadie que los presione para lograr mejoras en cuanto al problema. Entonces el problema simplemente se mantiene 'tapado'.

Siguiente enseñanza: cuando hay personas que se encuentran expuestas a un riesgo, pero no lo saben, esas personas no tienen la oportunidad de tomar medidas correctivas oportunamente para proteger sus derechos e intereses.

¿Por qué es fundamental, en una coyuntura como la que estamos enfrentando ahora con el TLC, el informe de los notables, etc.? Porque es importante que la ciudadanía conozca a fondo el contenido del Tratado, el informe de la comisión de notables, las diferentes críticas y estudios que se hacen; porque de esta manera las personas que puedan resultar afectadas con la eventual vigencia del TLC -sobre todo las que puedan ser afectadas negativamente- tienen la posibilidad de ajustar su conducta, tomar las medidas preventivas que sean de paso y, en su momento, minimizar su exposición al riesgo. Pero si estas cosas se manejaran únicamente en las cúpulas y todo se mantuviera en secreto y lo conociera solamente la pequeña elite de la clase política, la ciudadanía -que somos en última estancia los más afectados e interesados en el problema- estaremos viviendo en la 'felicidad de la ignorancia' de no saber lo que viene.

Cuando se suprime el escrutinio general de las políticas públicas, entonces se comete una peligrosa responsabilidad por parte de los gobernantes, porque al sustraer esas políticas públicas del examen y del escrutinio público entonces lo que estamos impidiendo es que el debate saque a la luz las vulnerabilidades, los problemas que esas políticas puedan presentar. En ese caso también, lo que se hace es debilitar la posibilidad del control ciudadano y la posibilidad de exigir a los gobernantes cuentas por sus acciones. Y también se les impide en última instancia a los medios de comunicación ejercer lo que esta sociedad democrática debería ser su primera y más importante función, que es advertir a la ciudadanía sobre los problemas que puedan derivar de la aplicación de determinadas políticas públicas.

Bueno, habiendo hecho esta fundamentación, voy a exponer ahora lo que yo llamo los principios rectores del acceso a la información pública en la era de Internet.

El primero es el principio de neutralidad. Cuando nosotros queremos ofrecerle a los ciudadanos información sobre las políticas públicas, lo primero que tenemos que hacer es garantizar que todos tengan un acceso indiferenciado a esa información y no solamente las personas que tienen acceso a ciertas plataformas tecnológicas o a ciertos productos de software, particularmente si son productos comerciales, es decir por los cuales hay que pagar. No se puede permitir, bajo ninguna circunstancia, que los datos, la información pública, radique en formatos cerrados o propietarios a los cuales no se pueda tener acceso sin que se pague licencias para determinados programas. Lo importante es que la información pública sea conservada en formatos abiertos, usando estándares internacionales que permitan a cualquier ciudadano con cualquier tipo de plataforma tecnológica acceder a la información pública. Por desgracia, la tónica hoy en día en la construcción de sitios web por parte de las instituciones públicas, es privilegiar ciertas tecnologías, de modo que solamente los usuarios de cierto tipo de computadoras y de cierto tipo de programas pueden tener acceso a la información pública.

El segundo principio, el de transparencia, es el que nos exige remover barreras al flujo de información del sector público al sector privado y a los ciudadanos. El problema que tenemos hoy en día, fundamentalmente, es el problema de la comunicación entre las entidades del Estado, que hacen que cada una de éstas mantenga bases de datos que son mutuamente inconexas, redundantes, inconsistentes, desactualizadas o erradas. Esto afecta seriamente la toma de decisiones a nivel de creación de las políticas públicas y conduce a la subutilización. Eso es lo que causa que, hoy en día, cada vez que un ciudadano se presenta a una entidad pública para realizar una gestión, de nuevo le están pidiendo certificaciones, fotocopias de cédulas, copias de títulos y de documentos; cuando las instituciones públicas podrían, por medio de la interconexión, manejar esta clase de datos en forma eficiente, evitando recargar al ciudadano con continuas exigencias de información. Hay un proyecto de ley que esta en la Asamblea Legislativa para facilitar el acceso automatizado a la información pública, que habría que revisar y eventualmente mejorar, pero el cual yo no veo bajo el actual calendario electoral la posibilidad de que llegue -por lo menos próximamente- a debate.

El siguiente principio, el de la autodeterminación informativa, es el que nos obliga a conjuntar el acceso universal a la información pública con la protección de la intimidad de los ciudadanos y de sus datos sensibles. En este sentido, es necesario entender que brindar acceso universal a la información pública no significa darle a cualquiera un acceso irrestricto a la información sensible de los ciudadanos que pueda costar en base de datos públicas. Es un error absoluto creer que toda la información que manejan las entidades públicas es pública y, por lo tanto, de acceso irrestricto a cualquiera que la busque. Cuando las instituciones públicas manejan información personal y sensible de los ciudadanos, esa información no es información pública. Debe ser protegida en defensa de la dignidad y de la autodeterminación informativa de los ciudadanos.

El último principio, el de accesibilidad, podemos entenderlo en cualquiera de dos posibles acepciones: una, como la necesidad de reducir la brecha digital y facilitarle a todos los ciudadanos la posibilidad de acceder a la información ofrecida por medios electrónicos, indiferentemente de su capacidad económica y de su preparación académica. Pero también podemos entenderla en un segundo sentido, como la necesidad de suprimir barreras al acceso por parte de personas que tengan algún tipo de limitación o discapacidad de tipo cognitiva o física. Una evaluación rápida que hagamos hoy en día de prácticamente cualquiera de los sitios web del Estado, arroja lamentables resultados en este sentido. Hoy en día la mayoría de los sitios web del Estado costarricense están construidos de tal manera que ofrecen barreras fuertes al acceso de personas que tienen algún tipo de discapacidad.

Para terminar podemos enunciar las siguientes conclusiones: el acceso universal a la información pública tiene que ser una alta prioridad para cualquier administración, ojalá, de las que llegaren al poder en nuestro país. Deben tener claro que ofrecer acceso universal a la información pública tiene que ser una prioridad absoluta de su programa de acción. Esto requiere de compromiso, de voluntad política. Si los gobernantes no tienen interés en esto, la cosa no va a funcionar. Y, sin embargo, es interesante tener en cuenta que ofrecer un acceso universal de esta naturaleza, no es necesariamente ni muy difícil, ni muy costoso."