Este artículo fue publicado en el boletín electrónico La Revista de hoy (ver publicación)
La ley N° 9796 del 5 de diciembre del 2019 dispuso “un rediseño” (sic) de los topes de pensión máxima y de la pensión exenta de la contribución especial solidaria, establecidos en los regímenes de pensiones contenidos en la Ley Marco de Contribución Especial de los Regímenes de Pensiones, la Ley Orgánica del Poder Judicial y la Ley de Pensiones y Jubilaciones del Magisterio Nacional.
A la fecha, contra dicha normativa penden múltiples acciones de inconstitucionalidad. Si bien desconozco las razones en que se fundamentan esas gestiones, deseo esbozar sintéticamente una justificación jurídica de por qué considero que la aplicación que se ha dado al mencionado rediseño infringe la Carta Fundamental, aunque no lo haga su contenido propiamente dicho.
Advierto que no entro a analizar si los regímenes mencionados han conducido o no al otorgamiento de pensiones excesivas, ni qué se podría o debería hacer en caso afirmativo. Me inclino únicamente por procurar el respeto de los derechos y garantías otorgadas por el Texto Fundamental.
Pues bien, recordemos de inicio que el derecho a la jubilación está protegido no solo en la Constitución Política, sino también en instrumentos internacionales suscritos por el país. La forma en que fue concebido dicho derecho en nuestro medio se basa en la llamada contribución tripartita que aportan el Estado, los patronos y los trabajadores. En virtud de este arreglo, el trabajador que alcanza la edad, los años de servicio y el número mínimo de cotizaciones previstas en la ley, puede acogerse a este derecho, retirarse de la actividad laboral y gozar de un estipendio periódico o pensión cuyo monto y características fija la normativa. Dicho de otro modo, la jubilación no opera automáticamente y de pleno derecho, sino que, una vez satisfechas las señaladas condiciones, su otorgamiento se mantendrá latente -si se quiere- hasta que el interesado exprese su deseo de disfrutarla y sea aprobada por la instancia competente.
A partir de este momento, surge a la vida jurídica un verdadero derecho adquirido, concepto que la Sala Constitucional ha interpretado como “aquella circunstancia consumada en la que una cosa –material o inmaterial, trátese de un bien previamente ajeno o de un derecho antes inexistente– ha ingresado en (o incidido sobre) la esfera patrimonial de la persona, de manera que ésta experimenta una ventaja o beneficio constatable” (sentencia Nº 2765-97, reiterada en numerosas ocasiones posteriores). El beneficio otorgado estará así protegido por la garantía enunciada en el artículo 34 de la Constitución, particularmente en cuanto dicho precepto prohíbe que subsecuentes reformas legales puedan cercenarlo o tornarlo nugatorio.
Pero de la mano del concepto de derecho adquirido va también el de situación jurídica consolidada, que aquellos mismos pronunciamientos han señalado que nace cuando “[por virtud de mandato legal o de una sentencia que así lo haya declarado] haya surgido ya a la vida jurídica una regla, clara y definida, que conecta a un presupuesto fáctico (hecho condicionante) con una consecuencia dada (efecto condicionado). Desde esta óptica, la situación de la persona viene dada por una proposición lógica del tipo «si…, entonces…»; vale decir: si se ha dado el hecho condicionante, entonces la ‘situación jurídica consolidada’ implica que, necesariamente, deberá darse también el efecto condicionado.” (los paréntesis cuadrados son míos).
En ambas hipótesis, ha precisado la Sala, “el ordenamiento protege –tornándola intangible– la situación de quien obtuvo el derecho o disfruta de la situación, por razones de equidad y de certeza jurídica. En este caso, la garantía constitucional de la irretroactividad de la ley se traduce en la certidumbre de que un cambio en el ordenamiento no puede tener la consecuencia de sustraer el bien o el derecho ya adquirido del patrimonio de la persona, o de provocar que si se había dado el presupuesto fáctico con anterioridad a la reforma legal, ya no surja la consecuencia (provechosa, se entiende) que el interesado esperaba de la situación jurídica consolidada.”
Ahora bien, la jurisprudencia del Tribunal Constitucional también advierte que la protección que brinda el numeral 34 citado no confiere un “derecho a la inmutabilidad del ordenamiento jurídico”. En otras palabras, la tutela de los derechos adquiridos y las situaciones jurídicas consolidadas no enerva en modo alguno la potestad soberana del legislador de promulgar, con efectos ex nunc, una reforma de -en el caso que interesa- la legislación en materia de jubilaciones. Lo único que comporta es el aseguramiento de los derechos y situaciones jurídicas previamente creados, tal cual existían real y jurídicamente a la fecha de la reforma, sin poder afectarlos negativamente, sino solo de forma favorable.
A la luz de lo anterior, ¿hasta dónde se extiende, entonces, la tutela otorgada al servidor jubilado? Es decir, ¿de qué, exactamente, no podrá el beneficiario ser privado por futuras modificaciones legales? ¿Estará resguardada su condición estrictamente en lo relativo al otorgamiento de la jubilación en sí o cubrirá esa protección también a su correspondiente fijación pecuniaria?
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Para responder a estas interrogantes, debemos tener en cuenta que, al momento de decidir si jubilarse o no, evidentemente será crucial para el trabajador conocer por lo menos una estimación del monto que en principio le sería fijado y que recibiría periódicamente como pensión. Es obvio que la posibilidad de percibir un monto razonablemente suficiente para enfrentar con dignidad la vejez y el sustento de su familia pesará de modo determinante en la conclusión de si ejercer su derecho en ese momento o, quizás, de postergarlo para cuando las condiciones resulten mejores.
Este cálculo desde luego que estará basado en las reglas en vigencia en ese momento en particular. Así, si las perspectivas se presentan satisfactorias, la persona que acuerde retirarse lo hará sobre la base de una especie de “convenio tácito” a que llegará con el ordenamiento jurídico: “He cumplido mi parte del trato” (entiéndase, laborar los años necesarios y aportar las cotizaciones requeridas); “que ahora se cumpla puntualmente con lo prometido a cambio.”
¿Será justo que un futuro e imprevisto cambio en las “reglas del juego” pueda traicionar esa expectativa, en su perjuicio? En tal caso, pensemos, ¿habría tomado el trabajador la decisión de jubilarse o, por el contrario, habría postergado o incluso quizás hasta renunciado del todo a ese disfrute, de haber sabido de antemano de dicha eventualidad?
En derecho constitucional y administrativo existe el llamado principio de confianza legítima. Este instituto parte de la garantía, igualmente constitucional, de seguridad o certeza jurídica, entendida -en este contexto- como el derecho que tenemos los ciudadanos de saber a qué atenernos en nuestras relaciones con los órganos de poder público. Se trata de una manifestación del principio general de buena fe, el cual tiene aplicación en todos los campos del derecho. Así, se estima que existe confianza legítima cuando un administrado toma decisiones y actúa amparado a determinadas señales que exhibe el ordenamiento y de las que deriva una situación jurídica individualizada, en cuya estabilidad confía el administrado que ha cumplido con sus deberes y obligaciones correspondientes, pues cree firmemente -a partir de los signos que ha recibido de la Administración- que su actuación se encuentra ajustada al bloque de legalidad.
Desde esta óptica, estimo que una perniciosa modificación de las condiciones bajo las cuales un servidor tomó la decisión de acogerse al derecho a la jubilación, equivale a un quebranto manifiesto del principio de confianza legítima, lesiona retroactivamente la situación jurídica previamente consolidada y resulta, por ende, inconstitucional.
En efecto, desde el momento en que confluyen todos los requerimientos legales y se otorga al trabajador el beneficio solicitado, se habrá configurado, en primera instancia, un derecho adquirido: el de gozar de la condición de jubilado, la cual estará revestida de la certidumbre de que un cambio futuro en el ordenamiento no podría sustraérsela. Pero también y al mismo tiempo surge una situación jurídica consolidada, que garantiza la percepción de una remuneración cuya estimación sustentó la decisión de retiro y que fue fijada bajo ciertas reglas, que -en lo que interesa- disponían la totalidad de las cargas y deducciones aplicables a la renta bruta. En el marco de la confianza legítima y de la tutela de esas situaciones consolidadas, habiéndose producido los presupuestos fácticos para obtener la pensión -edad, cotizaciones, tiempo laborado, solicitud y otorgamiento- considero que no podría una reforma legal posterior producir la consecuencia de alterar, en daño del servidor, las reglas que determinaron su fijación cuantitativa, por vía de la imposición de una carga adicional, inexistente en aquel momento.
¿Y en qué queda, bajo esta interpretación, la negativa del derecho a la inmutabilidad del ordenamiento? Pues en que el legislador no estará vedado en modo alguno de modificar las normas que gobiernan el otorgamiento de la jubilación y el cálculo del monto de la pensión consiguiente, incluyendo la fijación de un tope, pero esa reforma solo podrá afectar a aquellos trabajadores que no hubieren ejercido este derecho al momento de entrar en vigencia o bien de la expiración del plazo de vacancia que se hubiere fijado. En tal caso, éstos podrán tomar igualmente una decisión bajo reglas de juego conocidas de antemano y que consolidarán una determinada situación jurídica que, a su vez, deberá ser respetada en lo sucesivo, como es lo justo.
En conclusión: cuando un trabajador solicita y válidamente obtiene la jubilación, pasa a gozar de la condición de tal, la cual quedará protegida por la garantía del artículo 34 constitucional (derecho adquirido). Pero, además, a partir del momento en que materialice ese derecho y se retire de la vida laboral, también quedará fija (vale decir, se consolidará) una situación subjetiva particular, conforme a la cual las reglas que gobiernan la fijación del estipendio no podrán verse afectas a más cargas o gravámenes que los existentes a esa fecha. Esto es así porque lo contrario quebrantaría la confianza legítima -que deriva del principio general de buena fe- al amparo de la cual el servidor decidió acogerse a la jubilación. Por ende, cualquier reforma legal posterior que venga a imponer topes o deducciones adicionales a la pensión, solo podrá regir para quienes no hubieren ejercitado su derecho a la fecha de su entrada en vigencia, creando nuevas reglas de juego, cuyo conocimiento anticipado permitirá a esos trabajadores, en su momento, tomar también la decisión que mejor se avenga a sus intereses.
Así pues, desde esta perspectiva, el llamado rediseño de los topes de pensión máxima y de la pensión exenta de la contribución especial solidaria, introducido mediante ley N° 9796 del 5 de diciembre del 2019, no es inconstitucional, en la medida en que sea aplicado solamente a aquellas jubilaciones que fueren otorgadas con posterioridad a su vigencia.
Espero que la Sala así lo declare, en uso de su potestad de interpretación conforme a la Constitución, que deriva de lo estipulado en el artículo 3 y concordantes de su ley constitutiva.
A la fecha, contra dicha normativa penden múltiples acciones de inconstitucionalidad. Si bien desconozco las razones en que se fundamentan esas gestiones, deseo esbozar sintéticamente una justificación jurídica de por qué considero que la aplicación que se ha dado al mencionado rediseño infringe la Carta Fundamental, aunque no lo haga su contenido propiamente dicho.
Advierto que no entro a analizar si los regímenes mencionados han conducido o no al otorgamiento de pensiones excesivas, ni qué se podría o debería hacer en caso afirmativo. Me inclino únicamente por procurar el respeto de los derechos y garantías otorgadas por el Texto Fundamental.
Pues bien, recordemos de inicio que el derecho a la jubilación está protegido no solo en la Constitución Política, sino también en instrumentos internacionales suscritos por el país. La forma en que fue concebido dicho derecho en nuestro medio se basa en la llamada contribución tripartita que aportan el Estado, los patronos y los trabajadores. En virtud de este arreglo, el trabajador que alcanza la edad, los años de servicio y el número mínimo de cotizaciones previstas en la ley, puede acogerse a este derecho, retirarse de la actividad laboral y gozar de un estipendio periódico o pensión cuyo monto y características fija la normativa. Dicho de otro modo, la jubilación no opera automáticamente y de pleno derecho, sino que, una vez satisfechas las señaladas condiciones, su otorgamiento se mantendrá latente -si se quiere- hasta que el interesado exprese su deseo de disfrutarla y sea aprobada por la instancia competente.
A partir de este momento, surge a la vida jurídica un verdadero derecho adquirido, concepto que la Sala Constitucional ha interpretado como “aquella circunstancia consumada en la que una cosa –material o inmaterial, trátese de un bien previamente ajeno o de un derecho antes inexistente– ha ingresado en (o incidido sobre) la esfera patrimonial de la persona, de manera que ésta experimenta una ventaja o beneficio constatable” (sentencia Nº 2765-97, reiterada en numerosas ocasiones posteriores). El beneficio otorgado estará así protegido por la garantía enunciada en el artículo 34 de la Constitución, particularmente en cuanto dicho precepto prohíbe que subsecuentes reformas legales puedan cercenarlo o tornarlo nugatorio.
Pero de la mano del concepto de derecho adquirido va también el de situación jurídica consolidada, que aquellos mismos pronunciamientos han señalado que nace cuando “[por virtud de mandato legal o de una sentencia que así lo haya declarado] haya surgido ya a la vida jurídica una regla, clara y definida, que conecta a un presupuesto fáctico (hecho condicionante) con una consecuencia dada (efecto condicionado). Desde esta óptica, la situación de la persona viene dada por una proposición lógica del tipo «si…, entonces…»; vale decir: si se ha dado el hecho condicionante, entonces la ‘situación jurídica consolidada’ implica que, necesariamente, deberá darse también el efecto condicionado.” (los paréntesis cuadrados son míos).
En ambas hipótesis, ha precisado la Sala, “el ordenamiento protege –tornándola intangible– la situación de quien obtuvo el derecho o disfruta de la situación, por razones de equidad y de certeza jurídica. En este caso, la garantía constitucional de la irretroactividad de la ley se traduce en la certidumbre de que un cambio en el ordenamiento no puede tener la consecuencia de sustraer el bien o el derecho ya adquirido del patrimonio de la persona, o de provocar que si se había dado el presupuesto fáctico con anterioridad a la reforma legal, ya no surja la consecuencia (provechosa, se entiende) que el interesado esperaba de la situación jurídica consolidada.”
Ahora bien, la jurisprudencia del Tribunal Constitucional también advierte que la protección que brinda el numeral 34 citado no confiere un “derecho a la inmutabilidad del ordenamiento jurídico”. En otras palabras, la tutela de los derechos adquiridos y las situaciones jurídicas consolidadas no enerva en modo alguno la potestad soberana del legislador de promulgar, con efectos ex nunc, una reforma de -en el caso que interesa- la legislación en materia de jubilaciones. Lo único que comporta es el aseguramiento de los derechos y situaciones jurídicas previamente creados, tal cual existían real y jurídicamente a la fecha de la reforma, sin poder afectarlos negativamente, sino solo de forma favorable.
A la luz de lo anterior, ¿hasta dónde se extiende, entonces, la tutela otorgada al servidor jubilado? Es decir, ¿de qué, exactamente, no podrá el beneficiario ser privado por futuras modificaciones legales? ¿Estará resguardada su condición estrictamente en lo relativo al otorgamiento de la jubilación en sí o cubrirá esa protección también a su correspondiente fijación pecuniaria?
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Para responder a estas interrogantes, debemos tener en cuenta que, al momento de decidir si jubilarse o no, evidentemente será crucial para el trabajador conocer por lo menos una estimación del monto que en principio le sería fijado y que recibiría periódicamente como pensión. Es obvio que la posibilidad de percibir un monto razonablemente suficiente para enfrentar con dignidad la vejez y el sustento de su familia pesará de modo determinante en la conclusión de si ejercer su derecho en ese momento o, quizás, de postergarlo para cuando las condiciones resulten mejores.
Este cálculo desde luego que estará basado en las reglas en vigencia en ese momento en particular. Así, si las perspectivas se presentan satisfactorias, la persona que acuerde retirarse lo hará sobre la base de una especie de “convenio tácito” a que llegará con el ordenamiento jurídico: “He cumplido mi parte del trato” (entiéndase, laborar los años necesarios y aportar las cotizaciones requeridas); “que ahora se cumpla puntualmente con lo prometido a cambio.”
¿Será justo que un futuro e imprevisto cambio en las “reglas del juego” pueda traicionar esa expectativa, en su perjuicio? En tal caso, pensemos, ¿habría tomado el trabajador la decisión de jubilarse o, por el contrario, habría postergado o incluso quizás hasta renunciado del todo a ese disfrute, de haber sabido de antemano de dicha eventualidad?
En derecho constitucional y administrativo existe el llamado principio de confianza legítima. Este instituto parte de la garantía, igualmente constitucional, de seguridad o certeza jurídica, entendida -en este contexto- como el derecho que tenemos los ciudadanos de saber a qué atenernos en nuestras relaciones con los órganos de poder público. Se trata de una manifestación del principio general de buena fe, el cual tiene aplicación en todos los campos del derecho. Así, se estima que existe confianza legítima cuando un administrado toma decisiones y actúa amparado a determinadas señales que exhibe el ordenamiento y de las que deriva una situación jurídica individualizada, en cuya estabilidad confía el administrado que ha cumplido con sus deberes y obligaciones correspondientes, pues cree firmemente -a partir de los signos que ha recibido de la Administración- que su actuación se encuentra ajustada al bloque de legalidad.
Desde esta óptica, estimo que una perniciosa modificación de las condiciones bajo las cuales un servidor tomó la decisión de acogerse al derecho a la jubilación, equivale a un quebranto manifiesto del principio de confianza legítima, lesiona retroactivamente la situación jurídica previamente consolidada y resulta, por ende, inconstitucional.
En efecto, desde el momento en que confluyen todos los requerimientos legales y se otorga al trabajador el beneficio solicitado, se habrá configurado, en primera instancia, un derecho adquirido: el de gozar de la condición de jubilado, la cual estará revestida de la certidumbre de que un cambio futuro en el ordenamiento no podría sustraérsela. Pero también y al mismo tiempo surge una situación jurídica consolidada, que garantiza la percepción de una remuneración cuya estimación sustentó la decisión de retiro y que fue fijada bajo ciertas reglas, que -en lo que interesa- disponían la totalidad de las cargas y deducciones aplicables a la renta bruta. En el marco de la confianza legítima y de la tutela de esas situaciones consolidadas, habiéndose producido los presupuestos fácticos para obtener la pensión -edad, cotizaciones, tiempo laborado, solicitud y otorgamiento- considero que no podría una reforma legal posterior producir la consecuencia de alterar, en daño del servidor, las reglas que determinaron su fijación cuantitativa, por vía de la imposición de una carga adicional, inexistente en aquel momento.
¿Y en qué queda, bajo esta interpretación, la negativa del derecho a la inmutabilidad del ordenamiento? Pues en que el legislador no estará vedado en modo alguno de modificar las normas que gobiernan el otorgamiento de la jubilación y el cálculo del monto de la pensión consiguiente, incluyendo la fijación de un tope, pero esa reforma solo podrá afectar a aquellos trabajadores que no hubieren ejercido este derecho al momento de entrar en vigencia o bien de la expiración del plazo de vacancia que se hubiere fijado. En tal caso, éstos podrán tomar igualmente una decisión bajo reglas de juego conocidas de antemano y que consolidarán una determinada situación jurídica que, a su vez, deberá ser respetada en lo sucesivo, como es lo justo.
En conclusión: cuando un trabajador solicita y válidamente obtiene la jubilación, pasa a gozar de la condición de tal, la cual quedará protegida por la garantía del artículo 34 constitucional (derecho adquirido). Pero, además, a partir del momento en que materialice ese derecho y se retire de la vida laboral, también quedará fija (vale decir, se consolidará) una situación subjetiva particular, conforme a la cual las reglas que gobiernan la fijación del estipendio no podrán verse afectas a más cargas o gravámenes que los existentes a esa fecha. Esto es así porque lo contrario quebrantaría la confianza legítima -que deriva del principio general de buena fe- al amparo de la cual el servidor decidió acogerse a la jubilación. Por ende, cualquier reforma legal posterior que venga a imponer topes o deducciones adicionales a la pensión, solo podrá regir para quienes no hubieren ejercitado su derecho a la fecha de su entrada en vigencia, creando nuevas reglas de juego, cuyo conocimiento anticipado permitirá a esos trabajadores, en su momento, tomar también la decisión que mejor se avenga a sus intereses.
Así pues, desde esta perspectiva, el llamado rediseño de los topes de pensión máxima y de la pensión exenta de la contribución especial solidaria, introducido mediante ley N° 9796 del 5 de diciembre del 2019, no es inconstitucional, en la medida en que sea aplicado solamente a aquellas jubilaciones que fueren otorgadas con posterioridad a su vigencia.
Espero que la Sala así lo declare, en uso de su potestad de interpretación conforme a la Constitución, que deriva de lo estipulado en el artículo 3 y concordantes de su ley constitutiva.
